모종린 연세대 국제학대학원 교수

서울 기능 축소 균형발전 목적 삼아선 곤란

중심지와 배후지역 강점 살려 함께 키워야

몇 개의 중심지 정해 역할 나누는 데서 출발

서울, 금융 등 국제 경쟁력 강화에 집중해야

국가도 하나의 지역이며, 모든 지역에는 중심지가 있다. 한국에는 서울이 있고, 프랑스에는 파리가, 미국에는 뉴욕과 워싱턴이 있다. 나라마다 다른 것은 중심지의 유무가 아니라 그 개수다. 중심지가 하나면 일극(unipolar), 둘이면 이극(bipolar), 여럿이면 다극(multipolar) 체제라 부른다.

여기서 놓치기 쉬운 것이 하나 있다. 중심지가 몇 개든, 중심지와 중심지가 아닌 곳의 관계는 위계 질서가 아니라 분업 구조라는 점이다. 중심지가 할 일이 있고, 배후 지역이 할 일이 따로 있다. 중심지는 자원과 정보와 사람을 모으고 걸러 새로운 표준을 만들어 내는 곳이고, 배후 지역은 그 표준이 실제로 뿌리내리고 생산되는 곳이다. 둘 중 하나가 우월한 것이 아니라, 둘이 맞물려야 국토 전체가 돌아간다.

한국의 균형발전 논의는 이 분업의 감각을 자주 간과한다. 서울에 있던 공공기관을 지방으로 옮기고, 서울의 대학 정원을 규제하고, 서울에 집중된 기능을 줄이는 방식이 대부분이다. 그동안 한국이 지나치게 서울 중심으로 성장해 인프라와 인구가 쏠렸다는 문제의식은 타당하다. 하지만 서울의 기능을 축소하는 것 자체를 균형발전의 목적으로 삼아서는 곤란하다. 무언가를 걷어내는 일과 국토 전체가 조화롭게 발전하는 일은 같은 말이 아니기 때문이다. 파리나 도쿄, 런던도 자국 안에서는 압도적인 중심지지만, 기능을 인위적으로 나눠 지방에 이식하기보다 지방이 저마다의 정체성을 키우도록 돕는 쪽을 택하고 있다.

중심지가 제 역할을 잃으면 중심-배후의 균형 자체가 무너진다. 배후 지역이 아무리 성장해도, 이를 국제적 표준으로 연결하고 부가가치를 키울 중심지가 약해지면 국가 전체의 경쟁력이 떨어진다. 균형발전은 중심지의 몫을 재분배하는 제로섬 게임이 아니라, 중심지와 배후 지역이 각자 잘하는 일을 더 잘하도록 만드는 포지티브섬 게임이어야 한다.

따라서 균형발전에서 먼저 결정해야 할 것은 한국이 일극, 이극, 다극 체제 가운데 무엇을 지향하느냐다. 세종에 행정수도 기능을 둔 것을 보면, 서울 하나만을 모든 것의 중심지로 삼겠다는 뜻은 아닌 듯하다. 이미 이극 또는 다극 체제를 향한 선택인 셈이다. 다만 그런 체제가 제대로 작동하려면 중심지마다 맡을 역할이 명확해야 한다. 지금까지의 균형발전 논의는 세종이나 지방 거점도시가 무엇을 맡을지는 이야기하면서도, 정작 서울의 몫은 충분히 이야기하지 않았다.

그렇다면 서울의 역할은 무엇인가. 뉴욕과 견줘 보면 윤곽이 드러난다. 뉴욕을 뉴욕답게 만드는 힘은 금융, 미디어, 전문 서비스, 문화, 관광이라는 다섯 축에서 나온다. 여의도를 중심으로 성장해 온 금융 산업은 아직 뉴욕이나 홍콩, 싱가포르에 못 미친다. 이를 국제 금융허브 수준으로 키우려면 규제 완화 같은 서울만의 산업정책이 필요하다. 방송·출판·콘텐츠 제작 같은 미디어 산업, 법률·컨설팅·광고 같은 전문 서비스 산업, 공연·전시·브랜드로 대표되는 문화 산업도 서울이 이미 강점을 지녔고 더 키울 수 있는 분야다. 늘어나는 외국인 관광 수요를 받아낼 인프라 확충 역시 뒤따라야 한다. 앞으로 서울의 일자리는 제조업 공장이 아니라 이런 산업들에서 주로 나올 것이므로 투자와 제도 정비를 서둘러야 한다.

이는 지방 지원과 상충하지 않는다. 오히려 동시에 추진돼야 할 일이다. 지방에는 지방대로 성장의 발판을 만들어 주고, 서울에는 서울대로 국제 경쟁력을 갖춘 중심 기능에 집중할 수 있도록 길을 터 주는 것, 그것이 분업에 기반한 균형발전이다.

수도권으로 묶여 있지만 실제로는 산업 기반이 약한 경기도 일부 지역에 공장과 산업을 유치하도록 독려하는 것도 이런 발상의 연장이다. 같은 수도권 안에서도 여의도와 경기 외곽의 역할이 다르듯, 국토 전체를 놓고도 지역마다 어떤 몫을 가져갈지 촘촘하게 그려볼 필요가 있다. 예컨대 반도체·배터리 공장이 몰리는 화성이나 평택은 산업도시로, 접근성이 좋은 지역은 물류와 배후 주거지로 특화하는 식이다. 지역의 역사적 위상과 산업 구조를 무시한 획일적 지원책으로는 이 그림을 완성할 수 없다.

결국 균형발전은 몇 개의 중심지를 만들고, 그 각각에 어떤 역할을 맡길 것인가를 정하는 데서 출발한다. 선택된 중심지 체계 안에서 서울의 역할을 명확히 정의한 뒤에야, 그에 걸맞은 균형발전 전략도 비로소 설계될 수 있다. 지역은 백지가 아니다. 서울도 지방도 저마다의 자리에서 그동안 맡아 온 역할이 있다. 균형발전은 그 역할을 지우는 일이 아니라 다시 조율하는 일이어야 한다.

출처: 동아일보(202 6-07-31)